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　　1.地方立法的含義

　　地方立法，指特定的地方國家政權(quán)機(jī)關(guān)，依法制定和變動效力不超出本行政區(qū)域范圍的規(guī)范性法律文件活動的總稱。

　　這里所說的特定的地方國家政權(quán)機(jī)關(guān)，在中國現(xiàn)階段，指憲法和立法法確定的可以制定規(guī)范性法律文件的地方國家機(jī)關(guān)，以及根據(jù)授權(quán)可以立法的地方國家機(jī)關(guān)。依法，指依照憲法、法律、法規(guī)和授權(quán)決定規(guī)定的立法權(quán)限、程序和其他要求。效力不超出本行政區(qū)域范圍，與“在本行政區(qū)域范圍”不盡相同。前者既可以指效力在本行政區(qū)域全部范圍都有效，又可以指在本行政區(qū)域范圍的部分區(qū)域有效；后者則可以被人誤解為任何法都在本行政區(qū)域全部范圍有效。由于事實(shí)上不是每個法都在本行政區(qū)域全部范圍都有效，因此前者比后者確當(dāng)。規(guī)范性法律文件，是地方立法的各種法的形式的總稱，在中國現(xiàn)階段包括地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、自治條例、單行條例、特別行政區(qū)的法律和其他規(guī)范性法律文件、被授權(quán)的主體制定的效力及于一定地方行政區(qū)域的規(guī)范性法律文件。

　　地方立法是相對于中央立法而言的立法，是構(gòu)成國家整個立法的一個重要方面。不少國家的地方立法本身也是個體系，由多類別、多層次的立法構(gòu)成。中國地方立法目前由一般地方立法、民族自治地方立法和特區(qū)地方立法所構(gòu)成。特區(qū)立法又包括經(jīng)濟(jì)特區(qū)和特別行政區(qū)兩方面立法。在一般地方立法和民族自治地方立法內(nèi)部，又有層次的區(qū)別。

　　對中國地方立法的含義，至今仍然有一些較為普遍的誤解。一是對地方立法的主體作過狹或過廣的理解，把地方立法僅看作國家權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行的活動，或是把地方立法主體擴(kuò)大到所有的或過多的地方國家機(jī)關(guān)。二是對地方立法的法的形式作過狹或過廣的理解，把地方立法僅看作產(chǎn)生和變動地方性法規(guī)的活動，或認(rèn)為所有地方國家機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件都是地方立法的法的形式。三是對地方立法的行政區(qū)域范圍、法的效力范圍作過狹或過廣的理解，或限定在省一級，或擴(kuò)大到縣一級。為正確理解地方立法的含義，應(yīng)當(dāng)消除這些誤解。

　　2.地方立法的特征

　　第一，地方立法具有地方性。地方立法的主體只能是地方國家機(jī)關(guān)。中央國家機(jī)關(guān)不能是地方立法的主體，即使中央國家機(jī)關(guān)制定專門解決地方問題的法律、法規(guī)，如全國人大制定《香港特別行政區(qū)基本法》，這樣的立法活動也不屬于地方立法的范疇。地方立法的任務(wù)是解決地方問題，尤其是注重解決應(yīng)當(dāng)以立法解決而中央立法不能或不便解決的問題。地方立法可以有或應(yīng)當(dāng)有鮮明的地方特色，其基本原則之一是要從本地實(shí)際出發(fā)，保持地方特色。地方立法的效力范圍限于本地行政區(qū)域內(nèi)。

　　第二，地方立法更具復(fù)雜性。從總體上說，地方立法比中央立法更復(fù)雜。首先，地方立法有更多的關(guān)系需要處理。在中國，制定地方性法規(guī)，至少要處理六種關(guān)系：與憲法和法律的關(guān)系；與行政法規(guī)的關(guān)系；與部門規(guī)章的關(guān)系；與地方政府規(guī)章的關(guān)系；與上級或下級地方權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)的地方性法規(guī)的關(guān)系；民族自治地方制定地方性法規(guī)還要處理與自治條例、單行條例的關(guān)系。其次，地方立法調(diào)整的社會關(guān)系更具體，在總體上規(guī)定的事項更多，許多不宜由中央立法解決的問題便由地方立法解決，這也增加了它的復(fù)雜性。再次，各地經(jīng)濟(jì)、政治、文化等發(fā)展不平衡的情況，在使地方立法異彩紛呈的同時，也使地方立法復(fù)雜化。當(dāng)然，地方立法更具復(fù)雜性，是從地方立法的總體情況來說的，不是任何一種地方立法，都比中央立法更復(fù)雜。

　　第三，地方立法具有從屬與自主兩重性。一方面，地方立法與中央立法相比，處于相對次要的地位，一般要以中央法律、法規(guī)為依據(jù)，或不能與其相抵觸。在立法功能方面，地方立法一般都負(fù)有貫徹實(shí)施中央法律、法規(guī)的責(zé)任。在中國，地方立法還有補(bǔ)充中央法律、法規(guī)以及先行一步為中央立法積累經(jīng)驗的任務(wù)。一國法制統(tǒng)一原則還要求地方立法的法的體系、法的形式或淵源及其他有關(guān)方面，應(yīng)當(dāng)與中央立法保持一定的協(xié)調(diào)性。另一方面，地方立法作為一國立法體制的組成部分，也有相對獨(dú)立的地位，地方立法存在的主要原因之一，是要以地方立法的形式調(diào)整地方社會關(guān)系、解決地方問題，它可以在不與中央法律、法規(guī)相抵觸的前提下，獨(dú)立自主地立法，積極地解決應(yīng)當(dāng)由自己解決的問題。地方也可以根據(jù)本地情況，在堅持或顧及法制統(tǒng)一的前提下，在法的體系、法的形式或淵源及其他方面，自主地形成自己的風(fēng)格。在有的國家，地方立法的從屬性是更主要的屬性；在另一些國家，自主性是更主要的屬性；還有些國家，這兩重屬性平分秋色。在中國現(xiàn)階段，地方立法對中央立法的從屬性，下級地方立法對上級地方立法的從屬性，是更主要的屬性。認(rèn)清地方立法具有從屬與自主兩重性，就要防止兩種片面性：一是只看到地方立法從屬于中央立法的一面，把地方立法當(dāng)作單純是為執(zhí)行、補(bǔ)充中央立法和為中央立法積累經(jīng)驗存在的，在地方立法問題上視野狹窄，認(rèn)識保守，缺乏應(yīng)有的主動性、積極性。一是過于強(qiáng)調(diào)地方的特殊性，把地方立法看成是可以脫離國家法制大局的一種純粹的地方性活動，陷入偏狹的地方主義泥坑。

　　第四，城市立法在地方立法中逐漸占據(jù)重要位置。城市尤其是重要城市在現(xiàn)代生活中的重要地位決定了它們應(yīng)當(dāng)行使地方立法權(quán)。城市的發(fā)展?fàn)顩r是社會文明發(fā)展?fàn)顩r的標(biāo)志。在現(xiàn)代社會，城市承擔(dān)著比一般地方繁重和復(fù)雜得多的組織、管理經(jīng)濟(jì)文化和其他方面事項的職責(zé)，日益成為整個政治、經(jīng)濟(jì)、法制、科學(xué)、文化、教育和居住的中心。城鄉(xiāng)融合的過程，城鄉(xiāng)差別消滅的過程，主要是更多鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)城市化的過程。美國約有三分之二的人口、英國約有五分之四的人口生活在城市。這些情況，再加上城市自身的人口密度大、社會分工細(xì)、生活節(jié)奏快、矛盾和復(fù)雜問題多的特征，決定了應(yīng)當(dāng)注意給予城市特別是重要城市地方立法權(quán)。西方國家的市議會一般都有地方立法權(quán)。中國雖然自古以農(nóng)立國，但今天城市的發(fā)展速度也頗為可觀，居住在城市（包括市轄縣）的人口已近4億，工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占全國總額的85％以上。城市的地位和作用在中國社會生活中日益突出，尤其是這些年來，城市經(jīng)濟(jì)體制改革狀況如何，漸成整個改革成敗的關(guān)鍵。因而城市地方立法也十分必要和重要。